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王小钢:生态环境损害赔偿诉讼的公共信托理论阐释

生态环境损害赔偿诉讼的公共信托理论阐释——自然资源国家所有和公共信托环境权益的二维构造

摘要:公共信托理论的历史源头是古代罗马法上的公众共用物概念。公共信托理论涉及公共信托自然资源、公众的公共信托权益和政府的公共信托义务三个核心要素。在公共信托理论视角下,我国生态环境损害赔偿诉讼具有自然资源国家所有和公共信托环境权益的二维构造:自然资源国家所有原则是生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利来源;公共信托环境权益是生态环境损害赔偿诉讼的实体性权利诉求。地方政府仅能在涉及国家所有自然资源的生态环境损害事项上提起生态环境损害赔偿诉讼。地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼并不必然优先于社会组织提起环境民事公益诉讼。

关键词:自然资源国家所有;生态环境损害;公共信托;环境权益

一、引言

我国生态环境损害赔偿诉讼的权利基础究竟是什么?学界众说纷纭,至今仍然没有出现一种为学界所接受的一般理论。第一派学者认为,?自然资源国家所有权是生态环境损害赔偿诉讼的权利基础。在这派学者中,有学者主张,私法意义上的自然资源国家所有权是生态环境损害赔偿诉讼的权利基础;另有学者主张,公法意义上的自然资源国家所有权是生态环境损害赔偿诉讼的权利基础。第二派学者认为,自然资源政府规制权是生态环境损害赔偿诉讼的权利基础。第三派学者认为,环境权是生态环境损害赔偿诉讼的权利基础。这些理论都具有一定程度的解释力,同时也有一定程度的局限性。

学理上,生态环境损害赔偿诉讼可以理解为是一种以自然资源国家所有原则为赔偿权利人的程序性权利来源,以公共信托环境权益损害为救济对象的特殊诉讼。因此,涵盖自然资源国家所有和公共信托环境权益这两个维度的公共信托理论可以很好地阐释我国的生态环境损害赔偿诉讼。实际上,国内已有学者开始运用公共信托原则来解释生态环境损害赔偿诉讼。公共信托理论可以厘清自然资源国家所有权与自然资源国家管理权之间的复杂关系,进而通过自然资源国家所有和公共信托环境权益的二维构造,阐明生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利来源和实体性权利诉求。

二、?公共信托理论

公共信托理论的历史源头是古代罗马法上的公众共用物概念。《查士丁尼法学总论》第二卷第一篇“物的分类”中重申了罗马法上的公众共用物概念:“依据自然法而为众所共有(用)的物,有空气、水流、海洋,因而也包括海岸。”所有的水流和海洋都是公共的,因此捕鱼、通航的权利归公众所共享。因为公众共用物的概念从一开始就蕴含着社会公共利益的涵义,所以公共信托理论是一种旨在维护社会公共利益的法律理论。

英国十三世纪法学家布莱克顿重述了《查士丁尼法学总论》中的公众共用物概念,并且补充道:“所有的河流和港口都是公共的。因此,公众成员共享着在某个港口或某条河流中捕鱼的权利。根据万民法,与河流的使用一样,河岸的使用也是公众共享的。因此,每个人都享有平等的自由权利让其船舶靠岸、卸货、将船只的缆绳系到河岸的树上,如同享有在河流中航行的自由一样。”经由布莱克顿的重述,逐渐形成了英国普通法上的公共信托理论。

英国普通法在形成公共信托理论时引入了一个在古罗马并不重要的所有权概念。鉴于普通法不喜欢无主物,可航行水域的河床属于国王所有。海岸的所有者在公众和国王之中选定,一直被认为属于国王。然而,国王所有权一直以来都受制于出入通行、捕鱼、贸易以及由国王的臣民所主张和使用的其他用途等一般公众的特定权利。这些公众权利不断受到普通法和涉及渔业、税收和公共安全的大量制定法的修改、拓展或者限制。由此可以看出,在公共信托理论中,国王享有名义上的自然资源所有权,然而这种所有权必须服从于普通公众的公共信托权益。此外,公众的公共信托权益伴随着宪法、制定法和普通法的发展而发展。

英国斯特亚特王朝查理二世时代的首席大法官黑尔(Lord Chief Justice Hale)在讨论港口时区分了沿海区域的三种不同的权利(力):(一)可能属于国王也可能属于某个臣民的私人权利(jus privatum);(二)属于最高治安官为了公众安全和福利而利用、控制和管理王国领土范围内各种自然资源的国王权利(力)(jus regium);(三)属于普通公众的权利(jus publicum)。在黑尔看来,可航行水域中的私人权利受制于普通公众的通航权利;拥有治安权力的国王是公众权利的维护者和保卫者。即使在国王享有可航行水域中的土地所有权时,国王的所有权也不能妨碍普通公众的通航权利。黑尔对三种权利(力)的区分在思想史上具有非常重要的意义,尤其是引入了公众权利(jus publicum)的概念。公众权利的概念意味着,公共信托的受益人不是英国王室,而是普通公众。黑尔的法律理论再次巩固了国王的自然资源所有权服从于公众的公共信托权益的法律观念。

在被美国公共信托理论奠基人Joseph Sax教授誉为“美国公共信托法的指导原理”的Illinois Central Railroad Company v. Illinois一案中,伊利诺伊州立法机关于1869年授权将一大片淹没地转让给伊利诺伊中央铁路公司(Illinois Central Railroad Company)。该立法机关于1873年撤销了四年之前的转让授权。主审法院判定,由于州政府受人民信托持有这片淹没地,州政府在未给人民带来明显的公共信托权益的情况下不得转让这片淹没地。因此,伊利诺伊州立法机关有权撤销1869年的转让授权。主审法院广泛考察了可航行水域中土地的主权者所有(sovereign ownership)的性质,追踪了从英国普通法经由殖民时期再到美国各州独立时期的可航行水域中土地的主权者所有的历史。在英国普通法中,潮汐地作为公共信托财产属于国王所有。在美国独立革命以后,各州政府成为主权者,受人民信托成为可航行水域中土地的所有者。本案揭示出公共信托理论的主旨是,根据主权者所有原则,州政府受人民信托持有自然资源,必须维护自然资源中的公共信托权益。

在Illinois Central Railroad Company v. Illinois一案中,主审法院阐释如下:“我们已经表明,依照普通法,州政府持有对潮汐地的所有权,同样州政府持有密歇根湖可航行水域中土地的所有权……这种所有权是州政府受州全体人民信托所持有的;州全体人民享有在可航行水域通航的权利,并且享有在这块水域捕鱼的自由……政府为了公众利益而持有公共信托自然资源,政府只能通过管理和控制公共信托财产本体(the corpus of public trust)来履行公共信托义务。财产本体的转让并不能导致政府公共信托义务的消除。为了公共信托的目的而管理和控制公共信托财产本体的义务永远不能丢弃。”简言之,公共信托理论涉及公共信托财产本体(自然资源)、公众的公共信托权益和政府的公共信托义务三个核心要素。公共信托财产本体往往是主权者所有(公共所有)的自然资源。公众的公共信托权益附着于公共信托自然资源之上。换言之,公共信托自然资源承载着公众的公共信托权益。政府的公共信托义务的内容是利用、控制、管理和保护公共信托自然资源,从而维护公众的公共信托权益。

在Joseph Sax教授看来,司法干预是公共信托理论的一个重要特征。根据美国着名环境法学教授Richard Lazarus教授的研究,1970年以来的自然资源公共信托诉讼案例可以划分为三个基本类型:第一,公民等私人主体起诉违反公共信托原则的政府;第二,公民等私人主体起诉侵犯公共信托权益的其他私人主体;第三,政府起诉侵犯公共信托权益的私人主体。Joseph Sax教授等早期公共信托理论的倡导者主要关注第一类公共信托诉讼案例;另一些公共信托理论的支持者则探讨了倡导第二类公共信托诉讼的必要性。然而,政府根据公共信托原则提起的第三类公共信托诉讼也一直是美国公共信托原则发展的重要领域之一。从1970年到1985年美国公共信托诉讼的一个主要转变是,政府提起旨在实施公共信托原则的诉讼案件数量的增加,或者私人主体质疑政府基于公共信托原则开展的执法行动(包括诉讼)的法律有效性的诉讼案件数量的增加。公共信托原则既为私人主体起诉违反公共信托原则的政府或侵犯公共信托权益的其他私人主体提供了正当基础,也为政府起诉侵犯公共信托权益的私人主体提供了正当理由。人们往往重视前一个方面,而忽视了后一个方面。

事实上,政府常常是公共信托原则的拥护者。政府认为,公共信托理论增强了公共信托原则所涵盖的自然资源主权者权力(sovereign authority)。尤其是,政府宣称,公共信托理论限制公共信托自然资源中的私人财产的有效性,使得影响这种私人权益的政府措施成为宪法所允许的措施。美国许多法院都采纳了公共信托原则增强主权者权力的理论。这些法院将增强后的主权者对公共信托自然资源的规制权力称为“人民的伟大治安权力”(the great police power of the people)。美国法院也强调公共信托自然资源向私人主体的转让受制于主权者保留的规制公共信托自然资源的主权者权力。公共信托自然资源中的私人财产权利已经“打上了公共信托的烙印”。美国法院一直以各种方式运用公共信托原则来增强州政府的环境执法活动。例如,若干法院已经认定公共信托原则不仅授予政府寻求旨在防止威胁公共信托自然资源的禁制令救济的诉讼资格,而且授予政府在发生了自然资源损害之后寻求金钱赔偿救济的诉讼资格。

美国法院在很多诉讼案例中适用公共信托理论支持政府提起的自然资源损害赔偿请求。例如,在State Department of Environmental Protection v. Jersey Central Power & Light Co.一案中,主审法院判定,州政府享有权利并且负有公共信托义务来索赔作为公共信托自然资源的渔业资源损害。在该案中,被告泽西中央电力公司(Jersey Central Power & Light Co.)非计划性地关闭核电站导致水温的急剧下降,进而造成50万条鱼的死亡。新泽西州环境保护部根据新泽西州制定法和公共信托原则提起一项索赔渔业资源损害的诉讼。主审法院在司法推理中指出,州政府作为受托人有权在公共信托自然资源遭受价值减损时索赔公共信托自然资源损害。被告提起上诉,上诉法院支持了原审法院的司法推理,并且宣称:“州政府不仅有权而且负有积极的公共信托义务以确保公众对适合鱼类存活的海洋环境的权利受到保障,并且索赔公共信托渔业资源的价值减损。”又如,在State v. City of Bowling Green一案中,俄亥俄州最高法院维持了俄亥俄州政府作为受托人向某个因其过失运营而导致鱼类大量死亡的市政污水处理厂索赔渔业资源损害的权利。俄亥俄州最高法院在司法推理中强调,每个州政府都有权代表其全体公民对野生鱼类享有“财产”利益,州政府负有义务保护公共信托财产本体,并且向因其过失行为而造成公共信托财产损害的主体索赔公众的损失。

除了在许多判例中适用公共信托原则索赔公共信托自然资源损害外,美国一些联邦制定法以及一些州宪法和制定法中也能发现公共信托。首先,我们可以在一些联邦制定法的自然资源损害条款中发现公共信托。例如,美国参议院在《综合环境响应、补偿与责任法》(亦称《超级基金法》,CERCLA)的原初提案中宣称,自然资源损害赔偿责任的目的是“维护美国自然资源中的公共信托……”。《综合环境响应、补偿与责任法》将政府的公共信托义务的适用范围从可航行水域、国家公园和野生动物的保护拓展到各州境内的所有自然资源的保护。其次,我们还可以在一些州的宪法和制定法中发现公共信托。例如,1971年《宾夕法尼亚州宪法》第1条第27款规定:“人民享有对清洁空气、干净水的权利,并且享有保护环境的自然、风景、历史和审美价值的权利。宾夕法尼亚州的公共自然资源是全体人民(包括尚未出生的后代在内)的共通财产。作为这些公共自然资源的受托人,州政府应当为了全体人民的利益保育和养护这些公共自然资源。”

又如,1974年《路易斯安那州宪法》第9条第1款规定:“路易斯安那州政府必须竭力以符合人民健康、安全和福利的方式保护、保育和更新路易斯安那州的包括空气和水在内的自然资源,以及环境的健康、风景、历史和审美质量。路易斯安那州立法机关必须制定法律实施这一公共政策。”虽然《路易斯安那州宪法》没有使用公共信托的术语,但是第9条第1款一直被解释为肯定采用了公共信托原则,这一原则不仅允许州立法机关制定适宜的法律以保护公共信托自然资源,而且要求州立法机关必须如此行事。路易斯安那州一部修改后的制定法(Revised Statute 56:640.3)规定:(1)立法机关承认,根据公共信托原则,州政府为了其全体公民的利益信托管理海洋渔业资源和其他自然资源;(2)自然资源保护和管理决策对州全体人民来说必须是公正和公平的,这些决策的实施不得导致任何个人、公司或者其他实体获得超过其应得份额的自然资源权利或者特权;(3)立法机关承认,路易斯安那州政府必须妥善管理海洋渔业资源,以维持海洋鱼类在生物学上持续存活,并且持续产出最大的社会和经济收益总量。

不断演进的公共信托理论可以处理各种新的环境威胁。在美国,虽然一些州的宪法没有明确的公共信托条款,但是州政府往往可以通过州宪法的自然资源公共所有条款的公共信托理论解释来适用公共信托原则索赔自然资源损害。我们同样也可以运用公共信托理论来解释我国宪法中的自然资源国家所有条款和当下试行的生态环境损害赔偿诉讼。我国《宪法》第九条规定,矿藏、水流等自然资源属于国家所有,即全民所有。在我国,有学者建议对中国《宪法》第九条作公共信托理论式的解释,确立国家作为自然资源所有人的宪法义务,以便厘清国家与人民对国家所有自然资源的权利和义务结构。

三、公共信托理论视角下的自然资源?国家所有和公共信托环境权益

我国宪法第九条中“国家所有,即全民所有”,“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物”和“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”的用语可以解读为蕴含着公共信托理论的内核:自然资源国家所有和公共信托环境权益。我们运用公共信托理论可以将宪法第九条第一款解释为“政府受全民信托持有矿藏、水流等自然资源”,将第九条第二款解释为“国家保障公众对自然资源的合理利用,维护自然资源中的公共信托环境权益。”为了全民的利益,政府及其行政部门在国家所有自然资源事项上有控制、管理和保护公共信托自然资源的权力和义务。

(一)自然资源国家所有

自然资源国家所有是适用公共信托理论的一个重要基础。有学者提出区分自然资源国家所有权和自然资源国家管理权,自然资源国家所有权的适用范围是国家所有的自然资源,而自然资源国家管理权的适用范围包括国家所有的自然资源和集体所有的自然资源。在行使自然资源国家所有权时,国家机关往往作为市场参与主体从事市场经济活动。在行使自然资源国家管理权时,国家机关往往作为监管、收税和征收主体从事行政管理活动。理想状态是自然资源国家所有者和自然资源国家管理者的完全分离。然而,在实际中很难做到两种主体的完全分离。因此,有学者认为,代表国家行使所有权的机关、部门,同时享有各种国家管理职能,实践中既是国家管理机关,又是国家所有权行使代表。这种双重权力(利)主体合一格局,容易导致行政管理权与国家所有权相互缠绕、难分彼此。在我国,所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责是原则,是发展趋势。然而,在当前实践中很难全面实现这个原则。

在公共信托理论中,国家机关既可以通过行使自然资源国家所有权的方式,也可以通过行使自然资源国家管理权的方式,来利用、控制、管理和保护公共信托自然资源。在这个意义上,国家机关利用、控制、管理和保护公共信托自然资源的权利(力)介于私人所有权和主权者权力之间。一方面,国家机关对其支配和管理的公共信托自然资源享有占有、使用和一定程度的处分权利。需要强调的是,为了全体国民的利益利用、控制、管理和保护公共信托自然资源同时是国家机关的公共信托义务(职责)。另一方面,通过行使行政管理权力也是履行控制、管理和保护公共信托自然资源之公共信托义务的一种有效手段。这种行政管理权力必须受制于公众的公共信托权利和利益。

(二)公共信托环境权益

在公共信托理论中,公共信托环境权益其实就是公众的环境权利和利益,比如公众对不受污染的水的权益,对不受污染的土壤的权益,对生物多样性的权益,对舒适环境的权益,以及对美感生态的权益。公共信托环境权益“是一种为了全民利益的信托利益,不是一种便利于(有别于人民的)政府的特权,也不是一种不同于公共利益的私人个体利益”。在Michael Blumm教授看来,公共信托原则不仅为政府规制主体提供了正当理由,而且是为了公众以及后代人在内的受益者,防止政府不作为,防止公共信托自然资源私有化,保存公共信托自然资源的一剂解药。简言之,保护公共信托环境权益是公共信托理论的根本旨趣。

公共信托理论本身就蕴含着公共信托环境权益对自然资源政府规制权力的限制。以水资源为例,在我国,水资源属于国家所有。根据黑尔对私人权利、国王权力和公众权利的三分法,我们还可以在水资源中发现另外三种权利(力)。首先,公民、法人和其他组织取水和使用水的权利是一种典型的私人权利。其次,政府对水中的私人使用权利享有主权或统治权(Sovereign or imperium)意义上的权力,亦即制定财产法和监管财产使用的一般权力。这种权力以前属于王权,现在可以称作政府规制权力(立法权+行政权)。最后,公众在水中通行、游泳和垂钓的权利是一种不同于私人权利的公众权利。国家机关既可以通过行使水资源国家所有权的方式,也可以通过行使政府规制权力的方式来控制、管理和保护公共信托水资源。这种政府规制权力必须服从于公众对水资源的公共信托环境权益。

?四、公共信托理论在生态环境?损害赔偿诉讼中的适用

在公共信托理论视角下,我国生态环境损害赔偿诉讼具有自然资源国家所有和公共信托环境权益的二维构造:在程序维度上,自然资源国家所有原则是生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利来源;在实体维度上,公共信托环境权益是生态环境损害赔偿诉讼的实体性权利诉求。

(一)生态环境损害赔偿?诉讼的程序性权利来源

在公共信托理论视角下,自然资源国家所有原则是生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利来源。2017年《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定,国务院授权省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府)作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。因此,地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利来源于我国《宪法》和《物权法》中的自然资源国家所有原则。由此可见,自然资源国家所有原则可以推导出地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼的主体资格。

地方政府仅能在涉及国家所有自然资源的生态环境损害事项上提起生态环境损害赔偿诉讼。在不涉及国家所有自然资源的生态环境损害事项上,地方政府无权根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》提起生态环境损害赔偿诉讼。在经过生态环境损害调查之后发现生态环境损害案件与国家所有自然资源无关的,地方政府及其指定的部门或机构无权根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》向法院提起生态环境损害赔偿诉讼。在这个意义上讲,自然资源国家所有原则既为地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼的主体资格提供了正当理由,也对地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼的适用范围构成了限制。

此外,自然资源国家所有原则主要解决生态环境损害赔偿诉讼的主体资格问题,并不处理生态环境损害赔偿诉讼的实体性权利诉求。因此,有学者认为,适用范围受到限缩的生态环境损害政府索赔并不是基于自然资源国家所有权引申的私法赔偿,而是政府的一项法定职责,只是采取了民事诉讼的外衣,其实质上仍然是行政执法的延伸。在公共信托理论视角下,地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼立基于政府的公共信托职责,政府的公共信托职责又源自于公众的公共信托环境权益。在公共信托理论中,我国宪法中的自然资源国家所有原则并不必然具体化为物权法中的自然资源国家所有权,也可以推衍出政府控制、管理和保护各种公共信托自然资源的公共信托义务。政府行使自然资源国家所有权也并不必然要求政府提起的生态环境损害赔偿诉讼只能维护自然资源的经济价值和功能。由于政府负有利用、控制、管理和保护各种公共信托自然资源的公共信托义务,政府还可以通过提起生态环境损害赔偿诉讼的方式来维护自然资源的环境价值和功能。

(二)生态环境损害赔偿?诉讼的实体性权利诉求

在公共信托理论视角下,公共信托环境权益是生态环境损害赔偿诉讼的实体性权利诉求。《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定,生态环境损害是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,以及上述要素构成的生态系统功能退化。无论是环境要素的不利改变,生物要素的不利改变,还是生态系统功能退化,都属于公共信托环境权益的损害。在这个意义上讲,将生态环境损害赔偿诉讼狭义地解读为一种国家利益诉讼的理论尚待进一步研究。公众的公共信托环境权益的损害不仅是国家公共利益的损害,而且是社会公共利益的损害。在公共信托理论视角下,公共信托环境权益既是地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼的实体性权利诉求,也是社会组织提起环境民事公益诉讼的实体性权利诉求。

地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼并不必然优先于社会组织提起环境民事公益诉讼。地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利来源是我国《宪法》和《物权法》确认的自然资源国家所有原则。社会组织提起环境民事公益诉讼的程序性权利来源是我国《民事诉讼法》和《环境保护法》赋予的环境民事公益诉讼实施权。因此,地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利和社会组织提起环境民事公益诉讼的程序性权利具有不同的权利来源。然而,地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利旨在维护公共信托环境权益。社会组织提起环境民事公益诉讼的程序性权利也旨在维护公共信托环境权益。在这个意义上讲,地方政府提起的生态环境损害赔偿诉讼和社会组织提起的环境民事公益诉讼又具有同质性。这两种诉讼都旨在实现维护公共信托环境权益的实体性政策目标。

在公共信托理论视角下,地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼和社会组织提起环境民事公益诉讼都是维护公共信托环境权益的重要手段。首先,就这两种诉讼的同质性而言,在法律理论上没有理由坚持地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼必然优先于社会组织提起环境民事公益诉讼。其次,由于利用、控制、管理和保护各种公共信托自然资源是政府的公共信托义务,政府既可以选择通过行使行政管理权的方式来履行公共信托义务,也可以选择通过提起生态环境损害赔偿诉讼的方式来履行公共信托义务。在Joseph Sax教授看来,当政府监管成了问题的时候,公共信托诉讼就形成了。当牢固组织起来实现某些清晰和直接的目标的团体侵害扩散式公共利益,扩散式公共利益需要获得保护的时候,公共信托诉讼就出现了。地方政府有时可能没有能力,有时可能没有意愿监管环境违法主体。在这两种情况下,都没有必要在司法政策上安排地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼优先于社会组织提起环境民事公益诉讼。

(编辑:Nicola)

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